关于对市人大六届四次会议第055号提案的答复

夏敏、张嘉萍 代表：

你们提出的《关于加强对预付式消费（预付卡）管理的建议》的提案收悉，现答复如下：

首先，感谢夏敏代表、张嘉萍代表对预付式消费（预付卡）管理工作提出最宝贵的建议。我局接到任务后，局领导高度重视，指定分管领导组织相关业务科室仔细研究提案建议、查规找据，并汇总市直12家会办单位建议后，向两位代表答复如下：

一、预付卡监管的背景

对于预付卡的监管，主要参照 2012 年商务部第9号令《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（以下简称商务部 9号令）开展监督管理。从我国现行的有关预付卡规制的法律法规来看，商务部 9号令是目前对单用途预付卡规制得最全面、最具体的法规。该办法最大的缺陷就是监管的发卡主体有限，无法辐射预付卡市场上所有的发卡主体。

为了加强单用途商业预付卡突发事件和相关问题的沟通协调，2021年7月23日，咸宁市政府召开联席会议，明确了单用途商业预付卡经营活动的监督管理遵循“政府统筹、部门协作，分工负责、分段监管，综合治理、信息共享，教育引导、规范惩戒，督办检查、务求实效”的工作原则。2022年7月20日，市政府召开专题会议，提出要按照“民有所呼，必有所应”的要求，认真办理好12345热线平台工单，为化解预付卡矛盾纠纷，对重点监管领域、监管对象，实施协同监管、联合执法，形成预付卡监管合力。

二、监管的现状

（一）监管部门的分工

从目前分工来看，由商务部门负责投诉举报的受理，并对发现的违法违规事实责令改正；市监部门对发卡主体存在的违法违规事实实施行政处罚；公安部门对其中涉及的非法集资行为进行立案调查；行业部门规范本行业经营行为。按照以上分工分析，单靠本部门无法解决问题的实际，需要从省级部门和国家的层面集中法律法规制定、执法队伍配备、资金监管保障等方面去完善。

从近年发生的案例分析，纠纷发卡市场主体中，个体工商户占比达98%，而发卡企业占比数较少。根据当前经济形势，企业的抗金融风险能力较于个体工商户要强，且在诚信经营和规范经营上要强于个体工商户，加之当前没有相关政策、文件对个体工商户发卡行为进行有效规范和约束，以至于在对个体工商户发卡行为的监管上出现监管漏洞，消费纠纷多发，金融安全隐患增大。

（二）预付卡投诉受理工作

根据目前的职责分工和12345平台派送的投诉情况分析，主要体现以下几类特征：

一是消费投诉数量大。以2022年至2023年6月为例，咸宁市预付消费投诉工单共有4935起，其中：2022年1-12月预付投诉工单有2625起；2023年1-6月预付投诉工单有2310起。从区域划分分析：我市共4935起预付消费投诉工单，其中：市温泉城区有1037起，占比21.0%；咸安区有1826起，占比37%；嘉鱼县有346起，占比7.0%；赤壁市有474起，占比9.6%；通城县有563起，占比11.4%；崇阳县227起，占比4.6%；通山县462起，占比9.4%。综上，咸宁市城区（温泉城区、咸安区）投诉较为集中，占投诉总数的58.0%，平均每年受理投诉件 376 件，也就是说每天至少有 1-2 件预付卡消费投诉。按部门受理情况分析：4935起预付消费投诉工单中，其中：商务部门受理1295起，占比26.24%；公安部门受理32起，占比0.65%；市场监管部门受理1545起，占比31.31%；交通部门受理191起，占比3.9%；教育部门受理489起，占比9.91%；文旅部门受理637起，占比12.9%；住建部门受理98起；卫健部门受理80起；人社部门受理183起；其他部门（含：电信、医院、城发等部门）385起，占比7.80%。全市受理预付消费投诉工单最多的行业主管部门依次为市监、商务、文旅、教育；受理投诉工单最多的执法部门为市场监管部门。

二是从行业领域来看，投诉主要集中在服务业。市商务部门受理预付卡工单情况：2019年共受理6件，2020年共受理62件，2021年共受理291件，2022年共受理684件， 2023年共受理1831件，2024年共受理2366件，2025年6月止649件。单用途商业预付卡消费纠纷为主要诉求，约占投诉工单总量的98%。以近几年的投诉情况来分析，预付卡消费投诉主要集中在美容美发、足浴按摩、汽车维护、餐饮、娱乐、洗涤等服务业，预付消费纠纷遍布居民消费各个领域。

三是投诉问题主要集中在商家停业、转让无法兑现。商家停业、转让已成为导致消费者权益受损最大的问题，这类问题占比已经达到近 50%，且这类问题是最易引起群体性事件等恶劣影响的情况。

四是投诉主要集中在个体工商户。从近年的数据来看，收到投诉对象全都集中于个体工商户，由于此类发卡主体缺少有效监管，发卡主体服务不规范引起的纠纷问题较为突出。

三、处置的途径

为了受理和处置这些预付卡投诉件，也为了加强预付卡日常监管工作，商务、市监、消协和法院等组织在其中积极发挥作用。根据湖北省消保法规定，预付卡的消费维权可以通过5 条途径维护自身的权益，其中主要有请求消协调解、向有关部门投诉或提起司法诉讼这三种途径。一是请求消协组织调解。主要由消费者协会受理消费者的投诉，对其中存在的发卡主体违法违规行为，消协会积极反馈给行政部门。二是向有关行政部门投诉。主要由商务部门和各个行业部门受理消费者投诉，商务部门对其中发现的违规行为责令改正后移交给市监部门做下一步行政处罚。目前，消费者投诉主要通过咸宁 12345政务热线投诉。三是向人民法院提起诉讼。法院在受理消费者的投诉后，组织诉前调解，调解不成后按照消费者的要求转入民事诉讼程序，通过法院判理，来维护消费者权益。这是最有效的方法，也是门槛最高的途径。通过行政部门调解，如果调解不成功，退款需求将难以得到满足，最后即使处罚发卡主体，罚金也无法成为消费者的补偿款，因此消费者要想取得退款等权益，可以采取向人民法院起诉的途径，但此条途径要求较高，法院一般会让消费者去其他地方进行调解或者法院自己开展诉前调解，调解不成进入司法程序，起诉还需要寻找律师，收取费用，拟写诉状。现在消协也可以提供一些律师的公益诉讼服务，但此类服务有一定的条件，大多数消费者损失只有几百块，较多的损失也在5000块钱以下，消费者一般不会为了这点钱去打官司。在实际收集证据的时候也很困难，很多证据都在商家手上。但是只要诉讼成功，一般能较好地保障消费者权益。

四、监管难的问题根源

（一）无序发卡问题突出

备案制度监管作用小。规模发卡企业符合备案条件应到商务局备案，但目前无一家企业符合备案条件。一方面备案要求不是强制性要求，另一方面企业不愿意备案。不备案的主要原因是不愿意按照规定对自己预收资金进行存管。在企业看来，存管预收资金，相当于是冻结部分现金流。另外将所有发卡商家都纳入事前监管，也不符合规定范围，主要是个体工商户发卡并不在要求备案范围内，经营者为了逃避备案这一程序，往往会选择以个体户形式进行注册，开展发卡活动。咸宁市所有发卡但未备案的经营者都是个体工商户，成功地规避了备案监管。

（二）资金兑付风险突出

消费者持有的预付卡能否如约兑付受到发卡企业财务、资质、经营状况影响。在监管实践中发现经营者随意支配预付资金现象较为普遍，一旦资金链断裂，极易形成无法兑付的情况。如美容美发、教育培训、健身娱乐等行业普遍将发卡作为主要融资方式, 借助“开店--发卡--再开新店--再发卡”的畸形发展模式盲目扩张，不断放大资金杠杆, 导致“跑路”事件屡见不鲜，资金兑付风险突出。特别是健身房，可以说是遍地开花，健身房的前期投入是很大的，所以很多商家还没营业，就先开始办理各种VIP，以便快速回笼资金，前期投入资金收回了，再开分店继续发，一旦集资目的达到“闭店跑路”，这类情况都是商家恶意为之，消费者直到关门闭店才会警觉到问题。

（三）消费纠纷风险突出

在消费纠纷中，依法处置耗时长。行政执法，从立案调查、调查取证，到做出处罚决定，甚至司法诉讼环节，对证据依据要求高，经常会因为缺少有效证据而难以立案处置。在实际消费中，经营者很少会与消费者签订正式书面合同，往往只有一张卡片和充值转账记录作为交易凭证，但卡片只能记录交易金额，不能对交易内容进行记录，更不能证明双方的权利义务约定。另一方面，简单的行政处罚处置效果不佳。如侵害消费者权益案，以1万～3万元罚款与上百万元的预收资金相比，违法成本远低于收益，对经营者惩罚威慑不足，对消费者来说预付资金追回还得走司法诉讼程序，目前的行政处罚手段在预付卡监管中的效果非常有限。

五、下一步工作打算

一是进一步完善预付卡的发行制度，对法人企业的预付卡发行严格落实有关规定，对新成立的企业，发行预付卡的资金不能超过企业自身实缴注册资本，个体工商户在注册第一年不得发行预付卡，第二年不得发行超过其上一年度主营业务收入50%以上的预付卡，避免企业发行超出自身承受能力的预付卡，陷入集资问题。不建议将预付卡形式无限扩大至所有预付式消费，便于后续监管。

二是形成部门监管合力，打击市场违法违规行为。以市场监管等执法部门为主要力量，常态化开展投诉和举报的受理，依法开展行政处罚工作，震慑市场上其他发卡商户。同时，联合税务部门来倒查违规发卡经营主体的税收情况，如果达到入库纳统的条件要求其入库；规范市场上的预付卡发卡合同，没有制定格式合同的必须按要求制定格式合同，并审核合同是否符合规范，严禁发卡主体随意更改合同，严格要求发卡主体在发卡过程中签署每一份合同；做好预付卡消费的宣传工作，呼吁消费者理性消费，不能随意听取商家宣传办理高金额预付卡。

三是公安部门打击市场违法犯罪行为。经营主体在发行预付卡的时候，有些发卡主体就会超额发卡，因为资金来源方便，不像银行存在较高的融资成本，同时对使用也缺乏监管，资金进入自己的银行账户以后就可以随意使用，这很容易让不法分子形成骗取预付资金就跑的想法，从而达到涉嫌非法集资的犯罪标准，公安机关对此类的集资行为加大立案打击力度。甚至可以对恶意跑路不退款的行为和还未开始正常营业提前收取预付资金的行为，金额达到非法集资资金标准，直接按照非法集资来立案，市监也应该加强对企业注册的把控，对使用套取他人身份信息注册公司开展预付卡发行行为的，要及时报公安予以严厉打击，同时每年向社会公布典型案件，震慑不法分子。

四是银行机构对预付资金开展监管。人民银行通过对账户开立环节的严格把控，以及对预付资金流动的实时监控，可以有效解决商户备案情况不良、发卡行为未纳入监管、预付资金监管不到位等问题，而且能够大幅度降低监管成本，达到事半功倍的效果。商业银行探索一套预付资金监管制度，鼓励对所有行业、所有经营主体将预付资金都存入银行的存管账户，接受银行监督，并适时与监管部门进行数据共享，根据消费者的支付指令定期对预付资金进行登记清算，对发现的涉及资金异常流动要及时通报有关部门。

五是行业协会引导本行业规范经营。出于预付卡发卡主体数量多、行业广等特点，仅仅依靠行政部门去做好监管工作是难以达到很好的成效的，需要借助行业协会的共同努力。行业协会能够更好地了解到本行业内企业发展的情况，对预发的违法违规行为能够提早预判并通告有关行政部门，合理解决行业问题，降低消费者风险。

六是新闻媒体发挥监督和倡导作用。媒体监督是完善预付卡监督体系的重要组成部分，对于防范预付卡发行风险具有十分重要的意义。为积极发挥媒体的监督作用，可在咸宁日报传媒集团线上线下都市媒体开设专栏，采访群众在预付卡领域中遇到的问题，及时对发卡商家的不法行为进行曝光。同时新闻媒体要积极宣传理性消费观念，在面对发卡主体营销攻势面前，有必要通过受害者典型案例对消费者发出警示提醒，特别是在美容、美发、健身、教育等领域，要让消费者对自身有清楚地认识，根据自身情况量力办卡、理性办卡，开展循序渐进式的消费，不可一次性支付大量资金。

    （单位公章）

  2025年7月8日

        主管领导    董华军            联 系 电 话  8218911  

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        邮政编码  437000